探讨香港土地发展及新界土地权益问题

佐罗

作者：鄒廣榮、黎偉聰、蔡鴻達
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4 C4 I( m7 F0 f香港特區政府在2018年4月底開展了為期5個月的「土地大辯論」，社會各界積極建言，其建議書多達6.5萬份，網上問卷亦有2.8萬份，特區政府與學界定能從中獲得香港長遠土地發展規劃的重要民意和專業意見。筆者認為，特區政府土地政策應具前瞻性，持之以定，不要因市場和政治因素的變化而受到影響。故此，本文將針對幾種土地發展方案提供建議，並就新界土地問題展開探討。
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筆者其實早已表示支持大規模填海、土地區劃（land readjustment）或土地債劵（land bond）等建議，相信特區政府很快便會公布詳細報告、選取組合和優次。筆者估計，除了部分智庫及其他專業團體的建議，大部分建議不會包含確切劃定的空間或邊界作為具體目標，故其規模及密度始終是個含糊問題。即便如此，目前大眾應該思考的，並非哪個方案最好、最受歡迎、最專業，而是要超前一步，推敲某些熱門方案實施時的一些原則和考慮。

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上世紀90年代維港的填建曾影響水流和海港波浪折射，導致颱風來襲時沿岸建築受海浪拍打、地庫水浸等問題出現。圖為維多利亞港

" l$ K# D$ g. q1 A4 B  j  G# _有關大規模填海的幾點建議
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9 L1 r" d( k3 Q2 H5 ^; T! `針對填海方案，筆者認為規模越大越好，方便增加長遠可分期選項的彈性。猶記得上世紀90年代維港的填建影響水流和海港波浪折射，導致颱風來襲時沿岸建築受海浪拍打、地庫水浸等問題出現，所以未來填海時海岸線的設計與高度應吸收該次教訓。
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0 o( `/ l& S! o  Q4 \1 Z; M2 D除了海岸線的設計，填海時亦應考慮人工生態保育工程，以達致發展與生態的可持續雙贏局面，具體可參考人工紅樹林海灘、人工魚礁和大型山園林設計。而人工島的建設相對沿岸填建而言較有優勢，其能避免減損天然海岸線和濕地生態。不過人工島的設置應具備有機主題特色功能，而非單純以安置人口為目的，且在設置時應以多個為主，能夠減少海流和海洋生物洄游的情況發生。
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筆者亦有留意到部分新界西北沿海地帶已受到嚴重污染，既然如此，大可作填建之用，選取接近大灣區其他地點的地利，達致一石二鳥之效。此外，針對城市設計的問題，筆者認為可參考澳洲首都坎培拉城市設計的經驗，考慮舉辦國際性公開設計比賽以提高認受性，匯聚各方寶貴意見及建議，對香港發展百利而無一害。
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特區政府要認真落實生態補償原則
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# W& m3 p# y; U+ ?+ ?除了填海方案，目前香港的林地和灌叢佔地也不少，假若特區政府有意開發，應積極運用認真和可靠的生態補償（ecological compensation），開拓郊野公園或綠帶地區時，應增併其他尚未劃入公園、且具生態價值的地區，以人工方法開闢保育林和水體，並開拓耕地。
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其實不少人願意支持生態補償原則，惟特區政府不可只在地圖上作象徵式示意，而是為新增地點作實質投資，其目的是積極爭取創造生態系統而非被動消極，否則香港將重蹈澳門被殖民統治時期的覆轍——為發展城市而逐步消削、破壞原有的山脊線與臨海城鎮風貌。畢竟香港獨有的山色水文風景是新加坡等地無法超越的，值得好好珍惜。
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「邊境禁區」可供都市發展
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東屹沙頭角，西臨尖鼻咀，延綿深圳河的山脈丘陵地帶，按香港新市鎮目前的規劃標準（每公頃2,300人），除淨生態保育和特殊用地（如墳場），靈活運用土木工程，應可容納至少200萬人口（約4個新市鎮）及其他全港性區際建設。
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然而由於歷史因素，這些地帶的發展潛力被人為地凍結，甚至成為港人進出的心理障礙。雖然「禁區」範圍已名義上大幅裁減，但由於保持嚴格交通進出管理和居住限制，該地仍是特區一大片東西橫向的可供都市發展新軸線，在此之上更無所謂的「棕地」問題。而開拓此區的生態工程和景觀設計應是城鄉發展設計師的積極挑戰，尤其是它正是深港兩相連的南北前沿，且配合東北新界發展，實在大有可為。
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2 t, ^1 c4 `" Q( D7 ^4 F「棕地」不是新界唯一的土地問題
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7 a; ]& s: h1 i1 s社會不少呼聲支持「棕地」的發展，但著眼點主要集中於透明度和公平原則。筆者對此表示認同，但同時亦有幾點問題必須重視。

! {5 I! X9 V1 ]5 }0 F# k1 m0 f. U" R0 X棕地的發展策略應持續進行，而非僅限於特區政府早已計劃好的試點。持續性發展再輔以合適特區政府的推行機制，便能有效協調工程管理。不過，發展棕地難免涉及地界改制和業權重整，不能僅靠單方面的「官收」而種下官民因賠償而對簿公堂的後患，如多年前竹篙灣（現稱欣澳）地區的收地事件，相應官司及法律程序竟長達10年以上。所以，發展棕地前需妥善安置及合理賠償地權持有人，避免產生官民糾紛。其實在得到棕地的發展權前，特區政府應要考慮已建構的新市鎮如何有機融合和分工。在粵港澳大灣區的規劃下，筆者相信目前新市鎮區分情況很快就會不合時宜，甚至需要全港重整。

必須強調，社會各界不應把棕地視為新界唯一的土地問題。目前很多新界地區是寶貴的文化及旅遊勝地，唯缺乏公帑及人手進行妥善管理。如沿海低窪地區的大澳與鯉魚門，它們位於香港重要水道要衝，分別毗鄰東涌和將軍澳，本應作樞紐性景觀設計。然而現時兩處要地充斥襤褸破舊建築，荒廢甚久，衛生條件惡劣。早前颱風「山竹」吹襲期間該處更是嚴重水浸、危如累卵，慘不忍睹。特區政府應正視上述問題，加以解決，並為該地重新規劃開拓，以裨益居民、商戶及社會。
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上世紀70年代港英政府發還部分沒收權益，讓村民男丁可於私人土地上建小屋，於是「小屋」和林林總總的露天儲存紛紛湧現。圖為新界村屋

了解土地權益演變有助解決發展問題
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新界土地問題多如牛毛，其中一種是集體「官批」地段不工整、大小形狀不一。該問題源自港英政府於殖民統治時期同時凍結了「土地實質擁有地界」和「擁有人的原有自由運用土地之權」。前者落後於世界，與現代發展相去甚遠；後者帶來所謂「原居民」和「非原居民」之間的誤解，易被利用作政治把戲。

港英政府凍結自由運用權本來符合傳統凌亂地界的事實，但終究因經濟條件而要放棄。於是上世紀70年代港英政府發還部分沒收權益，讓村民男丁可於私人土地上建小屋，後來法院又確認村民可在私人農地露天存貨。於是，「小屋」和林林總總的露天儲存紛紛湧現，雖受制於與香港經濟轉型背道而馳的法定分區，但仍無阻耕地變成「棕地」的事實。
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  C0 J/ f; [7 E村民認為自己在私地上建屋和營生乃人之常情，而當時的《展拓香港界址專條》也明確表示，除了軍事理由外均不可強徵民地，且徵地時要以公平價格收購，不能單純地援用普通法例「充公」作他用。1898年6月9日，中英兩國在北京簽署條約，議定把新界地區「租予」英國。條約中陳述「香港一處非展拓界址不足以資保衛」，而專條其中條款也定明：「在所展界內不可將居民迫令遷移，產業入官，若因修建衙署、築造礮臺等官工需用地段皆應從公給價……」

4 w2 M( h$ ^8 ?0 g. [有關新界土地權益問題，學界一直以來也有不同的表述意見。首先，為什麼「新九龍」和長洲土地行政與「新界」其他部分完全不同？兩位殖民統治時期的資深「理民官」許舒（James Hayes）及夏思義（Patrick H Hase）在其著作中提及，部分「原居民」僅擁有「地皮」權益，而非要向新安縣府納田稅之「地骨」主人——除了長洲以外——至1997年港英政府任由「黃維則堂」向田土持有人徵土地行政費用，此為新界其他地方所無。
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- c' n7 y; ]2 n  A' ]- h+ H- T港英政府強租新界後，丈量已耕作和建屋的土地而賦予所有當時住在新界之華人租地權，切斷他們和「地骨」主人之關係，再用一般法律術語，即由租客（據夏思義博士的研究所謂「佃人與朋」）搖身而變成業主。此舉旨在安定社會民情，爭取政治支持。而歷史也說明原居民領袖與管治者歷來合作無間。從一些非原居民的市民來看，原居民就像是特權分子。
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而法庭對新界土地歷史似乎並不清楚。一方面用英國法律概念，另一方面又以「尊重其傳統習慣」，聽取所謂「專家證人」之意見。比如其中一個問題是「祖」或「堂」之地，可不可買賣或交換。按目前法律界所謂「共識」來說，為不可也，但此想法似乎脫離現實。在此，筆者建議中國法史學專家仔細研究新界土地權益與傳統，由有學問之中國法律歷史專家協助，正視新界土地權益演變歷史，有利處理化解許多地緣政治和發展限制，避免出現讓人難以明白又常鬧上法庭的官民糾紛。

放下成見攜手建設美好香港
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: u8 k* C4 @9 `: x無論特區政府最終採納了何種方案組合，只要是增闢土地以滿足有居住問題的大眾，各方都應嘗試合作，捨棄一己成見或眼前私利，為大局和後代著想。書生論政，絕非不能錯之真理，而是提出選定方案後的一些長程和抽離短線限制的策略性想法，以供思考批評。這方策略假定了特區將持續增長人口和發展，並於祖國大灣區因應當地獨特的先天和後天條件，透過優秀城市設計和發展方式，發揮積極的互補雙贏作用。

該次「土地大辯論」突顯了一個值得思考的現象：一些沿用多年、根本是理所當然的公共建設方法讓不少人起了極大反應。撇除政治因素和市民環保意識增強因素，筆者認為特區政府決策當局多年來欠缺一個高層次，且常設的策劃組織為主要原因，而該組織必須加速組建。它除了著眼區內發展之外，更要收集特區以外的情報，並常作推演，免得特區政府因土地發展市場異數或波動而束手無策。
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筆者也深信特區新晉將更能利用國力日增、胸襟越廣的機遇建設社會。香港的未來屬於年輕有為的新一代，而非盲目死抱私利而直接或間接釀成今日根深蒂固的土地問題的短視鄉願之輩。諮詢過後，有關當局誠宜藉此良機，動員、鼓勵及賦權青年，讓他們在城市設計和發展上充分發揮持份者的角色，專業團體與民間機構亦可積極參與。
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1 p  I. G* Q# d$ t, P9 A鄒廣榮係香港大學建築學院房地產及建設系系主任、講座教授

黎偉聰係香港大學建築學院房地產及建設系教授
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蔡鴻達係香港大學建築學院房地產及建設系副教授

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